經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 王雅潔 在國(guó)家礦業(yè)立法咨詢顧問(wèn)李顯冬看來(lái)，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供求關(guān)系矛盾，已成為制約我國(guó)實(shí)施資源安全戰(zhàn)略的“卡脖子”問(wèn)題。

7月21日發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）表示“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷統(tǒng)籌和銜接體系”，這是繼最新版礦產(chǎn)資源法提出“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”之后，頂層再次對(duì)此提出要求。

李顯冬是中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）特聘教授，原中國(guó)政法大學(xué)國(guó)土資源法研究中心主任，也是礦產(chǎn)資源法歷次修訂的參與者，他跟隨自己的老師、中國(guó)法學(xué)家江平全程見(jiàn)證并親身參與了國(guó)家礦產(chǎn)資源法的每一次修訂過(guò)程。

他對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者表示，我國(guó)正處于工業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵上升時(shí)期，十四億的人口基數(shù)和全球最大的工業(yè)制造體量使國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的消費(fèi)量連年翻升，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源總體消費(fèi)量已接近全球工業(yè)化國(guó)家消費(fèi)量總和。如果不解決供求關(guān)系矛盾，將對(duì)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

李顯冬說(shuō)：“當(dāng)前的首要任務(wù)是找礦。只要找到了大量新的礦產(chǎn)地，增儲(chǔ)上產(chǎn)交給市場(chǎng)，不存在任何難點(diǎn)和障礙，政府無(wú)須介入。”

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：三中全會(huì)《決定》提出“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷統(tǒng)籌和銜接體系”，礦產(chǎn)資源法修訂最新版里也首次新增過(guò)“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”概念，特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的增儲(chǔ)上產(chǎn)和安全保障問(wèn)題，這一次再提戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，具有哪些深意？有關(guān)部門想要在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，解決哪些問(wèn)題？

李顯冬：當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)生了新需求，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)，左右著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和尖端科技的支柱，是支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略工程的關(guān)鍵原料。研究表明，我國(guó)正處于工業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵上升時(shí)期，十四億的人口基數(shù)和全球最大的工業(yè)制造體量使國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的消費(fèi)量連年翻升，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源總體消費(fèi)量已接近全球工業(yè)化國(guó)家消費(fèi)量總和。

我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供求關(guān)系矛盾已成為制約我國(guó)實(shí)施資源安全戰(zhàn)略的“卡脖子”問(wèn)題，為了解決這一問(wèn)題，在《礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)立法之中，必然得有所體現(xiàn)。

本次《礦產(chǎn)資源法》（修訂草案）二審稿對(duì)礦法制度進(jìn)行了全面的修訂和夯實(shí)，雖對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的概念、種類并未明確規(guī)定，但戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的地位在法律和政策上，可結(jié)合2016年,原國(guó)土資源部組織完成的《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016-2020年)》解析和理解戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的界定。

大宗性、短缺性、關(guān)鍵性、安全性、國(guó)防需求和發(fā)展新能源新材料的需求，都是定義戰(zhàn)略性礦產(chǎn)/關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要依據(jù)，各國(guó)視國(guó)情不同或任務(wù)不同,自主選擇相應(yīng)礦產(chǎn)納入清單，均可謂戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。

下一步，需要解決的問(wèn)題包括：

第一，當(dāng)前的首要任務(wù)是找礦。只要找到了大量新的礦產(chǎn)地，增儲(chǔ)上產(chǎn)交給市場(chǎng)，不存在任何難點(diǎn)和障礙，政府無(wú)須介入，才能給戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源提供足夠的找礦空間。

找礦是一個(gè)大面積、小成本、小隊(duì)伍、快進(jìn)出的勘查活動(dòng)。沒(méi)有空間或空間太小、探礦權(quán)成本高是找礦大忌。

與此同時(shí)，還要完善礦業(yè)權(quán)制度，強(qiáng)化對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的保護(hù)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人向自然資源主管部門提供探礦權(quán)區(qū)塊來(lái)源并提出出讓申請(qǐng)，明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得壓覆，完善與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采相適應(yīng)的礦業(yè)用地制度。

第二，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采管理，完善勘查開(kāi)采許可制度，維護(hù)勘查開(kāi)采活動(dòng)秩序。

第三，健全礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度。例如增加“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”一章，明確礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，要求采礦權(quán)人編制礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案并按照方案進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，采礦權(quán)人按規(guī)定提取礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：從“探”的角度來(lái)看，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈最顯著的短板之一，其實(shí)就在于礦產(chǎn)勘查，也就是礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈最前端的找礦環(huán)節(jié)。目前戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探，究竟存在哪些問(wèn)題？是人才儲(chǔ)備不足，還是技術(shù)問(wèn)題？

李顯冬：人才儲(chǔ)備和技術(shù)或許有待提高，但目前探礦難還是難在融資。這里涉及兩個(gè)層面的問(wèn)題需要解決：

第一，必須明確探礦權(quán)的權(quán)利本質(zhì)。探礦權(quán)和采礦權(quán)作為礦業(yè)權(quán)雖然已經(jīng)被先后寫入《物權(quán)法》和《民法典》之中，其用益物權(quán)的地位雖然已經(jīng)以法律的形式得以確認(rèn)，但探礦權(quán)的權(quán)利本質(zhì)尚未明確。

探礦權(quán)作為用益物權(quán)，是礦業(yè)投資方能形成的資產(chǎn)，不是國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源予以行政審批而產(chǎn)生的收益。國(guó)家所有礦產(chǎn)資源的收益包含在資源補(bǔ)償費(fèi)與資源稅（已并入新資源稅）中，歷史上一直是“坑口稅費(fèi)”，開(kāi)采出來(lái)時(shí)才收繳。探礦權(quán)作為用益物權(quán)與行政許可權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，私權(quán)利是抵御公權(quán)力濫用的最后一道防線，所以用益物權(quán)亦稱“定限物權(quán)”。

而在我國(guó)過(guò)于強(qiáng)調(diào)“行政優(yōu)益權(quán)”，行政許可權(quán)一直處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，用益物權(quán)往往被淡化。

目前探礦權(quán)面臨壓覆、退出、不予延續(xù)、不被保留、不被增儲(chǔ)、不被轉(zhuǎn)采、不予補(bǔ)償?shù)炔蛔鳛楹蛠y作為以及受到各種侵權(quán)時(shí)，用益物權(quán)的私法屬性嚴(yán)重缺位，得不到充分的法律救濟(jì)。

所以，如果探礦權(quán)的權(quán)利沒(méi)有在礦法修改中明確和強(qiáng)化，社會(huì)資本參與找礦突破和增儲(chǔ)上產(chǎn)的積極性難被激發(fā)，構(gòu)建勘查資本市場(chǎng)將只能停在口頭階段。

第二，必須成熟應(yīng)對(duì)探礦的高風(fēng)險(xiǎn)性。探礦過(guò)程周期長(zhǎng)、找礦失敗率高、資金需求甚巨。

探礦權(quán)人想把探礦權(quán)出讓合同的利益轉(zhuǎn)化，就要充分利用礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性，吸引社會(huì)資金，實(shí)現(xiàn)投融資雙方風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡。當(dāng)然，這需要“風(fēng)險(xiǎn)投資”方面金融法律制度的配套完善。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：有企業(yè)建議，是否可以成立風(fēng)險(xiǎn)勘查資金用來(lái)完善“探”這一環(huán)節(jié)，這是否可行，為什么？

李顯冬：這里要區(qū)分“風(fēng)險(xiǎn)勘查資金”的公法私權(quán)屬性。勘查是一種市場(chǎng)活動(dòng)，改革過(guò)程中，早已從政府計(jì)劃中分離出來(lái)，政府已退出除“特定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”外的勘查市場(chǎng)。

如果找礦由政府基金專營(yíng)，違背了市場(chǎng)配置資源的基本方針。這里指的市場(chǎng)配置資源，不是招拍掛，而是企業(yè)用自己的資本、技術(shù)和人才，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)，政府的責(zé)任只體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓辦理法律手續(xù)上。

礦業(yè)權(quán)制度的系統(tǒng)目的功能在于吸引社會(huì)投資開(kāi)發(fā)礦業(yè)。礦業(yè)企業(yè)投資的目的在于盈利，投資人期待的是多主體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。世界各國(guó)多主張采取風(fēng)險(xiǎn)勘探的方式進(jìn)行探礦，中國(guó)也應(yīng)采“對(duì)賭期權(quán)基金”探礦模式，來(lái)開(kāi)展探礦及相關(guān)礦業(yè)投資融資。

為吸引更多市場(chǎng)主體和資金進(jìn)入礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查領(lǐng)域，推動(dòng)我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采秩序良性發(fā)展，非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源之外的礦產(chǎn)資源在探礦權(quán)設(shè)置上，應(yīng)堅(jiān)持讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、長(zhǎng)周期，應(yīng)允許探礦權(quán)人獲得高回報(bào)收益，才能激勵(lì)更多市場(chǎng)主體進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)礦種的勘查領(lǐng)域，探明更多資源儲(chǔ)量。

上述模式有利于解決目前礦業(yè)融資難的問(wèn)題,也能合理分散礦業(yè)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)以確保投融資雙方的權(quán)益分配。

理解了探礦權(quán)出讓合同的高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)與高收益并存的屬性,把握風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，才能多層次匯聚社會(huì)資金解決礦產(chǎn)資源融資難題，通過(guò)合約規(guī)定分散風(fēng)險(xiǎn)，契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)。

我國(guó)探礦權(quán)法律制度的建構(gòu)只有建立在“法治系統(tǒng)思維”的理念基礎(chǔ)上，合理發(fā)揮政府、企業(yè)、金融組織的作用,才能徹底解決礦業(yè)融資難的問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：再?gòu)摹肮焙汀皟?chǔ)”的角度看，國(guó)內(nèi)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供需矛盾由哪些因素導(dǎo)致？如何評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)當(dāng)前戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的需求保障結(jié)構(gòu)？

李顯冬：受全球性通貨膨脹、能耗雙控以及原材料供應(yīng)需求失衡等多因素影響，大宗商品價(jià)格持續(xù)上漲，國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供需安全形勢(shì)嚴(yán)峻。

目前礦產(chǎn)品對(duì)外依存度普遍較高，進(jìn)口來(lái)源相對(duì)集中，國(guó)內(nèi)找礦投資政策環(huán)境激勵(lì)不足，海外投資找礦遭遇多重困難，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源循環(huán)利用不足。

面對(duì)復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源行業(yè)應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)奪國(guó)際話語(yǔ)權(quán)、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)外借助優(yōu)勢(shì)礦種形成進(jìn)出口聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)內(nèi)激發(fā)礦業(yè)市場(chǎng)活力，挖掘戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探和開(kāi)發(fā)潛力，鼓勵(lì)礦業(yè)企業(yè)“走出去”，加快形成國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，維護(hù)國(guó)家能源安全。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：從渠道構(gòu)建上看，下一步，中國(guó)應(yīng)如何拓展多渠道、多形式的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)海外供應(yīng)鏈？

李顯冬：我國(guó)有關(guān)管理部門的策略之一，是提升找礦勘探與綜合利用技術(shù)，勘探重心繼續(xù)向我國(guó)西部與海洋地區(qū)轉(zhuǎn)移，發(fā)掘出一系列可靠的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備基地，并完善相關(guān)政策支持、法律支持和財(cái)政支持。

策略二是“走出去”，制訂長(zhǎng)期戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈的上游、中游、下游同步擴(kuò)展影響，資源出口方面優(yōu)先保障國(guó)內(nèi)需求，減少我國(guó)對(duì)部分國(guó)家進(jìn)口資源的過(guò)分依賴。加強(qiáng)海外投資、吸納海外資源，擴(kuò)大我國(guó)資源供應(yīng)體系規(guī)模，增強(qiáng)海外資源自主開(kāi)發(fā)和持續(xù)供應(yīng)。最終實(shí)現(xiàn)資源來(lái)源多元化，擴(kuò)大進(jìn)口來(lái)源國(guó)數(shù)量，均衡各國(guó)市場(chǎng)份額。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：對(duì)于重構(gòu)中國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源海外供應(yīng)鏈，還有哪些建議？比如是否可以增加國(guó)外權(quán)益礦份額，減少商品礦進(jìn)口？

李顯冬：從完善礦產(chǎn)資源法律法規(guī)系統(tǒng)的角度看，應(yīng)盡快完善緊缺性礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，制定諸如高純石英、鋰等緊缺性礦產(chǎn)資源的專項(xiàng)規(guī)劃，制定海外礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃。

在布局戰(zhàn)略性礦種全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新攻關(guān)方面，亟需梳理礦產(chǎn)資源全產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵技術(shù)清單，設(shè)立重大專項(xiàng)開(kāi)展全鏈條創(chuàng)新，加強(qiáng)與國(guó)際先進(jìn)礦業(yè)公司的技術(shù)合作，引進(jìn)和消化吸收先進(jìn)技術(shù)。

在海外投資布局時(shí)，須考慮全產(chǎn)業(yè)鏈布局，建立海外礦產(chǎn)資源與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)需求的對(duì)接機(jī)制。下一步，為了提高中國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全與穩(wěn)定，并增加國(guó)外權(quán)益礦份額、減少商品礦進(jìn)口，業(yè)內(nèi)也有幾條參考路徑：比如增加國(guó)外權(quán)益礦份額，加大在“一帶一路”沿線國(guó)家的礦業(yè)投資；減少商品礦進(jìn)口，逐步提高權(quán)益礦份額，避免過(guò)度依賴單一國(guó)家或地區(qū)；增加權(quán)益礦份額，提高供應(yīng)鏈穩(wěn)定性，但完全依賴權(quán)益礦可能不夠靈活，還會(huì)引起國(guó)際貿(mào)易摩擦，所以還是要制定長(zhǎng)期規(guī)劃，逐步提高權(quán)益礦份額，確保供應(yīng)鏈的安全性和靈活性。

這些都需要國(guó)際法律規(guī)范子系統(tǒng)來(lái)保駕護(hù)航。構(gòu)建戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系時(shí)，也要有相應(yīng)法律法規(guī)子系統(tǒng)予以保障。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：對(duì)于“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷統(tǒng)籌和銜接體系”，還有哪些其他建議？

李顯冬：《民法典》的系統(tǒng)目的功能在于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，有關(guān)部門已經(jīng)提出建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)措施，推動(dòng)轉(zhuǎn)出地和承接地利益共享，建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略腹地和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)備份，加快完善國(guó)家儲(chǔ)備體系等等。

總而言之，只要涉及完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷統(tǒng)籌和銜接體系方面的問(wèn)題，均須先從法律制度層面予以確認(rèn)與保障。